金 玲：“全球北约”的亚太转向与前景展望
金 玲 | 中国国际问题研究院欧洲研究所副所长、研究员
文章原载于《当代世界》2022年第9期
自北约构建所谓“全球伙伴关系”以来，“全球北约”的理念、范畴、行动重点不断调整，从初期意在通过危机管理、冲突预防和“国家建设”在全球输出西方模式转向今天日益聚焦亚太，服务于美国大国博弈的战略目标。“全球北约”概念的发展变化不仅与国际环境密切相关，更集中体现了美国维护霸权的战略意图。
北约1995年在波黑、1997年在阿尔巴尼亚以及1999年在科索沃采取的军事行动都凸显其所谓“以武力维护和平”的行动概念。1999年北约《战略概念》文件首次提出了联盟日益强势的安全目标，其中域外危机管理和伙伴关系占据重要地位，这可以理解为“全球北约”的雏形。1999年版《战略概念》文件形成的动力是科索沃危机。从这一点上看，该文件是以聚焦欧洲—大西洋及其周边地区的安全为基础的。换句话说，北约的行动区域仍局限于欧洲—大西洋地区，此时北约的伙伴关系也明确限定在欧洲—大西洋范围内。1999年版《战略概念》文件强调，“要推动与欧洲—大西洋范围内其他国家广泛的伙伴关系和对话”。
进入21世纪以来，随着北约在全球其他地区的行动不断扩展，“全球北约”日渐成型。以2003年正式接管国际安全援助部队在阿富汗行动作为开端，北约相继在伊拉克培训安全力量、为非盟执行空中投运任务、在索马里打击海盗、为印尼海啸和巴基斯坦地震提供援助，其行动可谓遍布全球，任务涵盖军事和民事等广泛领域。时任美国助理国务卿尼古拉斯·伯恩斯曾对此表示，“美国和欧洲盟友发现北约的全部议程已从欧洲转向全球。随着北约的扩大，其行动范围也在扩大，北约存在的意义已超越传统的维护领土完整和安全，并在更加广泛的意义上实现国际稳定。”2005年时任北约秘书长的夏侯雅伯表示，“既然北约已经在域外执行行动，那么北约就需要强化与其他感兴趣国家间的合作，北约应成为与全球伙伴的联盟。”
1999年3月，北约对南联盟进行空袭，一位村民带着两个孩子站在被毁的家中。（新华社图片）
在此背景下，2006年里加峰会成为北约走向全球的分水岭。美国和英国联合提议建设全球伙伴关系，为扩大北约和其他民主国家间的对话提供平台。此后，北约出台的2010年《战略概念》文件更加突出危机管理和伙伴关系的重要性，认为在北约之外的危机和冲突对联盟领土和安全构成直接威胁。北约应在可能的地方，必要的时候参与危机预防与管理，冲突后的稳定支持与重建。联盟承诺强化危机管理的不同方面，包括稳定和重建，确保更多的伙伴参与决策过程，以使联盟成为全球政治平台，这凸显了北约转型的全球导向。
冷战结束后的20年中，北约从区域性集体安全组织日益向全球性政治和安全机构转型。传统的防御和遏制能力建设日益让位于强化危机管理能力，北约关系网也突破传统的盟友框架，寻求构建“全球伙伴”关系网络，范围远超欧洲—大西洋，扩散至周边、蔓延至亚太。纵观其发展进程，北约的全球转型既反映出其在冷战后寻求继续存在合法性的努力，更体现出服务于美国维护霸权需要的根本性特征。冷战结束后，美国成为单极霸权。为了输出西方模式、寻求绝对安全，美国在国际社会积极推动“人权高于主权”“保护的责任”“人道主义干预”以及“国家建设”等理念。冷战后北约无论从军事组织转型至强调共同价值观的“政治军事组织”，还是突出危机管理任务中的冲突预防、国家建设，其进程与美国维护霸权的理念高度一致。从实践层面看，无论是近年来北约域外危机管理行动的减少，还是北约在阿富汗的反恐行动最终扩大为“国家建设”进程，并最终结束于2021年的“喀布尔时刻”，都集中体现了北约转型与服务美国霸权目标的一致性。
面对国际权力的日渐东移，北约正推动新的战略转型，其重点从危机管理转向大国竞争，地缘优先转向亚太，全球伙伴关系网络构建也出现新的态势。北约新一轮转型调整再次与美国的全球战略重塑同频。从奥巴马的战略东移开始，美国的全球战略重心日益聚焦亚太，将中国作为战略对手，而这一态势已显著体现在北约近年来的转型进程中。最新出台的2022年北约《战略概念》文件明确指出，印太地区的形势直接影响欧洲—大西洋安全，北约将强化与新的和既有地区伙伴之间的对话与合作，应对跨区域挑战和共享安全利益。
亚太国家在北约“全球伙伴”中的地位日益凸显。北约与日本的对话与合作早在1990年便已开始，新西兰在2001年、韩国和澳大利亚均于2005年与北约建立对话与合作关系，但彼时的合作仅限于上述国家对北约行动的参与和支持。直到2012年，北约才相继与上述四国开展多领域合作，涉及网络安全、海洋安全、减灾与人道主义援助、核不扩散等。自2016年以来，北约显著加强了与亚太四大伙伴的政治接触：2016年12月北约第一次在布鲁塞尔与四国举行正式会晤，标志北约与亚太四国合作的制度化；2020年12月四国外长第一次参加北约外长会，讨论全球力量平衡变化和中国崛起问题；2022年5月，北约军事委员会防长会邀请澳大利亚、日本、韩国和新西兰的防长与会；6月，在所谓“战略竞争时代，必须更加紧密地与志同道合国家合作”的目标下，北约成员国邀请日韩澳新四国首次参加北约峰会。
北约亚太转向针对中国的意图明显。2019年是北约与中国关系的转折点，在当年举行的伦敦峰会上，北约首次表示认识到中国力量上升带来的挑战，并将重心更多转向应对中国日益增加的影响力和军事实力。2020年11月，北约发表的《北约2030》改革报告进一步阐述了中国崛起带来的所谓“挑战”，将中国定义为北约战略新重点。报告认为中国的“实力规模和全球影响力对开放、民主的社会构成严峻挑战”，“中国不应被理解为纯粹的经济力量或仅是聚焦亚洲的安全行为体，应被理解为全方位制度性对手”。总结起来，报告从经济、技术、军事实力以及意识形态等方面阐述中国对北约构成的挑战。2021年北约峰会声明延续了上述对华定位。2022年，北约发布的新版《战略概念》文件首次纳入“中国挑战”，认为中国采取的一系列行动对北约而言是所谓“系统性挑战”。
“全球北约”的亚太转向与美国对华战略同频。美国自特朗普政府时期开始将中国定义为战略对手，拜登政府虽提出3C政策（合作、竞争和对抗），但总体延续了前任政府的对华战略定位。拜登政府上台以来，不仅遵循所谓“民主对抗专制”的逻辑，在亚太地区更是动作频频，推动美日印澳四边合作日益机制化，致力于将四边框架打造为牵制中国崛起的“印太战略”支柱；组建美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS），试图以新方式整合其“印太”和欧洲地区的伙伴，应对中国崛起。北约新的《战略概念》文件更加突出意识形态对立，优先防务和遏制，突出“印太”和中国因素，与美国对华战略论调呈现高度一致性。由此可见，“全球北约”的亚太转向进程中，无论是亚太伙伴地位的日渐凸显，还是显著针对中国的战略指向，都再次表明北约转型深受美国战略方向牵引的现实，服务于美国应对大国战略竞争、维持美国霸权地位的核心目标。
北约在面向全球的转型进程中，不仅不断扩员，其所谓安全关切也不断扩展。北约的触角已远超传统的欧洲—大西洋地区，以不同的形式遍布全球。与此同时，北约的安全概念也日益泛化，在传统安全议题之外，最大程度地纳入非传统安全议题。北约转型进程中强调全球视野，强化政治维度，构建伙伴关系，致力于将自身打造为全球性政治安全组织。然而，无论是曾经在积极干预政策下的“模式输出”，还是今天致力于大国竞争的“亚太转向”，北约的全球行动非但未能带来和平与稳定，反而成为世界紧张和冲突的根源。究其根本原因，是北约转型背后凸显的深层矛盾。
第一，北约全球转型无论是曾经通过积极干预输出西方模式，还是今天“转向亚太”服务地缘竞争，其实质都是服务美国霸权，维护以西方为中心的国际体系。然而，在百年变局下，北约全球转型旨在维护的以西方为中心的国际体系同样面临内外挑战。一方面，国际力量对比的结构性变化已根本动摇西方主导的国际体系的力量基础。欧美曾以占世界GDP40%的实力制定了全球80%的规则，但是随着多极化的不断发展，尤其是2008年金融危机之后，国际力量平衡出现巨大变化，西方国家的相对衰落趋势日益明显。另一方面，以美国为代表的北约成员国内部经济、政治和社会撕裂严重，民粹力量和极端政党不断崛起，反全球化力量上升，其倡导的自由主义国际秩序正面临结构性挑战。2019年法国总统马克龙曾表示，“自18世纪以来建立在西方霸权基础上的国际秩序正走向终结”。近年来的慕尼黑安全会议主题无论是“西方缺失”还是“集体无助”，都是以西方为中心的国际秩序陷入困境的表现。
第二，北约寻求大国竞争、构建排他性联盟与全球性安全挑战存在逻辑冲突。北约虽一直强调全球安全的相互依赖、安全的不可分割，认为世界任何地方的危机和挑战都会影响欧洲—大西洋的安全，但是相互依赖的安全认知未能促成北约构建更包容的安全理念，而只是成为其对外干预的基础。北约虽强调构建伙伴关系，但表现出明显的排他性。在欧洲，北约冷战后经历多轮扩大，具有显著排俄特征，不断挤压俄罗斯的战略空间，最终让欧洲再次陷入战争。当前，“全球北约”的亚太转向，夸大“中国威胁”，试图在中国周边构建“排华圈”的做法正为亚洲安全带来新的风险。此外，非传统安全威胁曾在北约全球转型中占据重要地位。今天虽然恐怖主义、气候变化、网络安全等挑战依然严峻，但北约新《战略概念》文件突出地缘政治冲突，强调防务和遏制，并将非传统安全威胁地缘政治化，与其一直标榜的合作安全背道而驰，将为世界的和平与安全带来新的不确定性。
第三，北约全球转型进程中价值观安全化彰显北约的历史和现实困境。维护西方的民主、人权和法治等价值观一直是北约宣称的根本安全原则。冷战结束后，输出西方价值观和制度模式是北约转型的重要使命。北约在“人道主义干预”“保护的责任”和“国家建设”名义下不断挑战主权原则，扩展冲突预防和危机管理的边界。但是，北约的“全球行动”不但未能扩展民主、实现和平，反而引发更多的冲突和不稳定，从科索沃到阿富汗，从伊拉克到利比亚，无一例外。北约全球转型下的积极干预、输出民主的模式彻底失败，由内到外已丧失合法性基础。北约新版《战略概念》文件的价值观安全化达到前所未有的高度，报告渲染所谓的“专制威胁”，认为专制行为体挑战北约的利益、价值和民主生活方式。但是，纵观北约各国，其民主困境恰恰来自内部。无论是法国大选中极端政党的崛起和极高的弃选率，还是德国政党政治的日益碎片化；无论是英国“脱欧”还是美国特朗普主义的存在，都具有深刻的经济和社会根源。经济分化、政治极化、政府日益失去公信力，才是西方民主危机的根源。威胁绝不来自外部，北约寻找外部所谓的“专制威胁”，是归错了因、开错了药。
第四，美国推动北约亚太转向将面临更多的内部掣肘。共同的威胁和安全认知是联盟形成和转型的基础。虽然北约新版《战略概念》首次写入“中国挑战”，但美欧在涉华战略定位、亚太战略重点和挑战应对路径等方面难掩分歧。在对华战略定位上，与美国试图将中俄绑定，将中国定义为“威胁”不同，欧盟国家不愿将中国定义为“威胁”，最多认为是“挑战”。对于美国推动的“民主与专制对立”，与中国“脱钩”，欧洲同样有所保留。欧洲担心美国所谓的“民主国家同盟”，不是为了民主，而是为了美国。在“脱钩”问题上，欧洲作为开放经济体，对全球市场依赖程度远高于美国，地缘政治逻辑难以超越中欧经济相互依赖的现实。
在所谓的“印太战略”上，美欧关注重点存在显著差异。美国在地区构建排华的军事联盟和合作机制，但欧盟关注的重点是非军事合作。法国前驻华大使白林曾撰文表示，“欧盟对华政策不能简单跟随美国，不同国家之间要学会共存。欧盟在印太地区不能紧随美国的遏制和威胁政策，而是与其他国家发展关系。”白林还明确表示印太事务不属于北约权能，欧美关于印太事宜的协调不应在北约框架下。2021年北约峰会后马克龙针对中国问题的表态显著凸显了美欧双方的差异。马克龙认为，“北约是军事组织，与中国的关系问题不仅是军事问题，还是经济问题、战略问题以及技术问题。中国是我们推动解决全球问题的重要力量，同样也是竞争者，但重要的是对中国的关系不能有偏见。”
北约各国首脑在2022年6月底举行的马德里峰会上表示，“我们的安全和国际和平与稳定面临关键时刻”，“此次峰会是北约强化联盟和加速转型的分水岭”。但是，从北约新版《战略概念》到领导人峰会声明，北约转型随美战略起舞的态势日益明显，盟友日益被绑在美国“大国博弈”的战车上。相比2010年北约《战略概念》，新版《战略概念》冷战思维更趋强烈，全球视角、相互依赖、合作的安全观底色日渐消失。的确，全球的和平与稳定正面临关键时刻，但北约的“新冷战”式转型不会带来安全。恰如北约曾经输出民主无法实现和平，北约东扩未能使欧洲避免新的战争一样，北约的“亚太转向”将给亚洲地区带来新的安全风险和挑战。全球化的世界意味着全球性挑战和安全的相互依存。北约唯有秉持共同、综合、合作、可持续的安全观，才能共同维护世界和平和安全。
平台编辑 | 田贺
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